Basis Akuntansi Pemerintahan

Sesuai amanat Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara dan Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara, pemerintah diwajibkan menerapkan basis akuntansi akrual secara penuh atas pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja negara paling lambat tahun anggaran 2008. Sedangkan basis akuntansi yang sekarang ini diterapkan oleh pemerintah dalam pembuatan laporan keuangan pemerintah sesuai dengan Kerangka Konseptual Akuntansi Pemerintahan dalam Exposure Draft Standar Akuntansi Pemerintahan (per 04 Februari 2004) adalah dual basis. Yang dimaksud dengan dual basis adalah pengakuan pendapatan, belanja, dan pembiayaan dalam Laporan Realisasi Anggaran menggunakan basis kas, sedangkan untuk pengakuan aktiva, kewajiban, dan ekuitas dalam Neraca menggunakan.

Penggunaan dual basis tersebut didasarkan pada kenyataan bahwa pemerintah diwajibkan membuat neraca yang hanya dapat dibuat dengan akuntansi berbasis akrual, sedangkan di sisi lain juga wajib membuat laporan realisasi anggaran atau yang dulu di kenal dengan nama Perhitungan Anggaran Negara (PAN) yang dibuat dengan akuntansi berbasis kas. Terlepas dari basis akuntansi mana yang dipakai, tulisan ini akan membahas jenis-jenis basis akuntansi yang ada dalam praktek, baik pada sektor privat maupun sektor publik termasuk pemerintahan.

Jenis-jenis Basis Akuntansi

Basis akuntansi merupakan prinsip-prinsip akuntansi yang menentukan kapan pengaruh atas transaksi atau kejadian harus diakui untuk tujuan pelaporan keuangan. Basis akuntansi ini berhubungan dengan waktu kapan pengukuran dilakukan. Basis akuntansi pada umumnya ada dua yaitu basis kas dan basis akrual. Selain kedua basis akuntansi tersebut terdapat banyak variasi atau modifikasi dari keduanya, yaitu modifikasi dari akuntansi berbasis kas, dan modifikasi dari akuntansi berbasis akrual. Jadi dapat dikatakan bahwa basis akuntansi ada 4 macam, yaitu:
1. Akuntansi berbasis kas (cash basis of accounting)
2. Modifikasi dari akuntansi berbasis kas (modified cash basis of accounting)
3. Akuntansi berbasis akrual (accrual basis of accounting)
4. Modifikasi dari akuntansi berbasis akrual (modified accrual basis of accounting)

Pembagian basis pencatatan (akuntansi) ini bukan sesuatu yang mutlak, dalam Government Financial Statistic (GFS) yang diterbitkan oleh International Monetary Fund (IMF) menyatakan bahwa basis pencatatan (akuntansi) dibagi menjadi 4 macam, yaitu accrual basis, due-for-payment basis, commitments basis, dan cash basis.

A. Akuntansi Berbasis Kas

Dalam akuntansi berbasis kas, transaksi ekonomi dan kejadian lain diakui ketika kas diterima atau dibayarkan. Basis kas ini dapat mengukur kinerja keuangan pemerintah yaitu untuk mengetahui perbedaan antara penerimaan kas dan pengeluaran kas dalam suatu periode. Basis kas menyediakan informasi mengenai sumber dana yang dihasilkan selama satu periode, penggunaan dana dan saldo kas pada tanggal pelaporan. Model pelaporan keuangan dalam basis kas biasanya berbentuk Laporan Penerimaan dan Pembayaran (Statement of Receipts and Payment) atau Laporan Arus Kas (Cash Flow Statement). Selain itu perlu dibuat suatu catatan atas laporan keuangan atau notes to financial statement yang menyajikan secara detail tentang item-item yang ada dalam laporan keuangan dan informasi tambahan seperti :

1. Item-item yang diakui dalam akuntansi berbasis akrual, seperti aktiva tetap dan utang/pinjaman.
2. Item-item yang biasa diungkapkan dalam akuntansi berbasis akrual, seperti komitmen, kontinjensi, dan jaminan.
3. Item-item lain, seperti informasi yang bersifat prakiraan (forecast).

Pada praktek akuntansi pemerintahan di Indonesia basis kas untuk Laporan Realisasi Anggaran berarti bahwa pendapatan diakui pada saat kas diterima oleh Rekening Kas Umum Negara/Daerah, dan belanja diakui pada saat kas dikeluarkan dari Rekening Kas Umum Negara/Daerah. Secara rinci pengakuan item-item dalam laporan realisasi anggaran, sesuai dengan Exposure Draft PSAP Pernyataan No. 2 tentang Laporan Realisasi Anggaran adalah sebagai berikut:

1. Pendapatan diakui pada saat diterima pada Rekening Kas Umum Negara/Daerah atau entitas pelaporan.
2. Belanja diakui pada saat terjadinya pengeluaran dari Rekening Kas Umum Negara/Daerah atau entitas pelaporan. Khusus pengeluaran melalui pemegang kas pengakuannya terjadi pada saat pertanggungjawaban atas pengeluaran tersebut disahkan oleh unit yang mempunyai fungsi perbendaharaan
3. Dana Cadangan diakui pada saat pembentukan yaitu pada saat dilakukan penyisihan uang untuk tujuan pencadangan dimaksud. Dana Cadangan berkurang pada saat terjadi pencairan Dana Cadangan.
4. Penerimaan pembiayaan diakui pada saat diterima pada Rekening Kas Umum Negara/Daerah.
5. Pengeluaran pembiayaan diakui pada saat dikeluarkan dari Rekening Kas Umum Negara/Daerah.

Akuntansi berbasis kas ini tentu mempunyai kelebihan dan keterbatasan. Kelebihan-kelebihan akuntansi berbasis kas adalah laporan keuangan berbasis kas memperlihatkan sumber dana, alokasi dan penggunaan sumber-sumber kas, mudah untuk dimengerti dan dijelaskan, pembuat laporan keuangan tidak membutuhkan pengetahuan yang mendetail tentang akuntansi, dan tidak memerlukan pertimbangan ketika menentukan jumlah arus kas dalam suatu periode. Sementara itu keterbatasan akuntansi berbasis kas adalah hanya memfokuskan pada arus kas dalam periode pelaporan berjalan, dan mengabaikan arus sumber daya lain yang mungkin berpengaruh pada kemampuan pemerintah untuk menyediakan barang-barang dan jasa-jasa saat sekarang dan saat mendatang; laporan posisi keuangan (neraca) tidak dapat disajikan, karena tidak terdapat pencatatan secara double entry; tidak dapat menyediakan informasi mengenai biaya pelayanan(cost of service) sebagai alat untuk penetapan harga (pricing), kebijakan kontrak publik, untuk kontrol dan evaluasi kinerja.

B. Modifikasi Dari Akuntansi Berbasis Kas

Basis akuntansi ini pada dasarnya sama dengan akuntansi berbasis kas, namun dalam basis ini pembukuan untuk periode tahun berjalan masih ditambah dengan waktu atau periode tertentu (specific period) misalnya 1 atau 2 bulan setelah periode berjalan (?leaves the books open?). Penerimaan dan pengeluaran kas yang terjadi selama periode tertentu tetapi diakibatkan oleh periode pelaporan sebelumnya akan diakui sebagai penerimaan dan pengeluaran atas periode pelaporan yang lalu (periode sebelumnya). Arus kas pada awal periode pelaporan yang diperhitungkan dalam periode pelaporan tahun lalu dikurangkan dari periode pelaporan berjalan.

Laporan keuangan dalam basis ini juga memerlukan pengungkapan tambahan atas item-item tertentu yang biasanya diakui dalam basis akuntansi akrual. Pengungkapan tersebut sangat beragam sesuai dengan kebijakan pemerintah. Sebagai tambahan atas item-item yang diungkapkan dalam basis kas, ada beberapa pengungkapan yang terpisah atas saldo near-cash yang diperlihatkan dengan piutang-piutang yang akan diterima dan utang-utang yang akan dibayar selama periode tertentu dan financial assets and liabilities. Sebagai contoh Pemerintah Malaysia menggunakan specified period dalam laporan keuangan tahunan, yang mengungkapkan beberapa catatan (memo) mengenai : aktiva, investasi, kewajiban, utang pemerintah (public debt), jaminan (guarantees), dan notes payable.

Dalam basis ini ada beberapa hal yang perlu diperhatikan, yaitu :
1. Fokus pengukuran di bawah basis ini adalah pada sumber keuangan sekarang (current financial resources) dan perubahan-perubahan atas sumber-sumber keuangan tersebut. Basis akuntansi ini mempunyai fokus pengukuran yang lebih luas dari basis kas, pengakuan penerimaan dan pembayaran kas tertentu selama periode spesifik berarti bahwa terdapat informasi mengenai pituang dan hutang, meskipun tidak diakui sebagai aktiva dan kewajiban.
2. Penetapan panjangnya periode tertentu bervariasi antara beberapa pemerintah, namun ada beberapa ketentuan, yaitu :
1. periode tertentu diterapkan secara konsisten dari tahun ke tahun
2. periode tertentu harus sama untuk penerimaan dan pembayaran kas
3. kriteria yang sama atas pengakuan penerimaan dan pembayaran kas selama periode tertentu harus diterapkan untuk seluruh penerimaan dan pembayaran
4. satu bulan adalah waktu yang tepat, karena pembelian barang secara kredit umumnya diselesaikan dalam periode tersebut, periode tertentu yang terlalu lama mungkin mengakibatkan kesulitan dalam menghasilkan laporan keuangan
5. kebijakan akuntansi yang dipakai harus diungkapkan secara penuh (fully disclosed)
3. Kriteria pengakuan atas penerimaan selama periode tertentu adalah bahwa penerimaan harus berasal dari periode yang lalu, namun penerapan ini tidak seragam untuk semua negara. Beberapa pemerintah menganggap bahwa seluruh penerimaan yang diterima selama periode tertentu adalah berasal dari periode sebelumnya, sedangkan pemerintah yang lain mengakui hanya beberapa dari penerimaan tersebut.

C. Akuntansi Berbasis Akrual

Akuntansi berbasis akrual berarti suatu basis akuntansi di mana transaksi ekonomi dan peristiwa-peristiwa lain diakui dan dicatat dalam catatan akuntansi dan dilaporkan dalam periode laporan keuangan pada saat terjadinya transaksi tersebut, bukan pada saat kas atau ekuivalen kas diterima atau dibayarkan. Akuntansi berbasis akrual ini banyak dipakai oleh institusi sektor non publik dan lembaga lain yang bertujuan mencari keuntungan. International Monetary Fund (IMF) sebagai lembaga kreditur menyusun Government Finance Statistics (GFS) yang di dalamnya menyarankan kepada negara-negara debiturnya untuk menerapkan akuntansi berbasis akrual dalam pembuatan laporan keuangan. Alasan penerapan basis akrual ini karena saat pencatatan (recording) sesuai dengan saat terjadinya arus sumber daya. Jadi basis akrual ini menyediakan estimasi yang tepat atas pengaruh kebijakan pemerintah terhadap perekonomian secara makro. Selain itu basis akrual menyediakan informasi yang paling komprehensif karena seluruh arus sumber daya dicatat, termasuk transaksi internal, in-kind transaction, dan arus ekonomi lainnya.

Ada beberapa manfaat yang dapat diperoleh atas penerapan basis akrual, baik bagi pengguna laporan (user) maupun bagi pemerintah sebagai penyedia laporan keuangan. Manfaat tersebut antara lain :

1. dapat menyajikan laporan posisi keuangan pemerintah dan perubahannya
2. memperlihatkan akuntabilitas pemerintah atas penggunaan seluruh sumber daya
3. menunjukkan akuntabilitas pemerintah atas pengelolaan seluruh aktiva dan kewajibannya yang diakui dalam laporan keuangan
4. memperlihatkan bagaimana pemerintah mendanai aktivitasnya dan memenuhi kebutuhan kasnya
5. memungkinkan user untuk mengevaluasi kemampuan pemerintah dalam medanai aktivitasnya dan dalam memenuhi kewajiban dan komitmennya
6. membantu user dalam pembuatan keputusan tentang penyediaan sumber daya ke atau melakukan bisnis dengan entitas
7. user dapat mengevaluasi kinerja pemerintah dalam hal biaya pelayanan, efisiensi dan penyampaian pelayanan tersebut.

Sesuai dengan Exposure Draft Standar Akuntansi Pemerintahan, basis akrual untuk neraca berarti bahwa aktiva, kewajiban, dan ekuitas dana diakui dan dicatat pada saat terjadinya transaksi, atau pada saat kejadian atau kondisi lingkungan berpengaruh pada keuangan pemerintah, tanpa memperhatikan saat kas atau setara kas diterima atau dibayar. Secara rinci pengakuan atas item-item yang ada dalam neraca dengan penerapan basis akrual adalah :

1. Persediaan diakui pada saat potensi manfaat ekonomi masa depan diperoleh pemerintah dan mempunyai nilai atau biaya yang dapat diukur dengan andal. Persediaan diakui pada saat diterima atau hak kepemilikannya dan/atau kepenguasaannya berpindah.
2. Investasi, suatu pengeluaran kas atau aset dapat diakui sebagai investasi apabila memenuhi salah satu kriteria:
1. Kemungkinan manfaat ekonomik dan manfaat sosial atau jasa pontensial di masa yang akan datang atas suatu investasi tersebut dapat diperoleh pemerintah;
2. Nilai perolehan atau nilai wajar investasi dapat diukur secara memadai (reliable). Pengeluaran untuk perolehan investasi jangka pendek diakui sebagai pengeluaran kas pemerintah dan tidak dilaporkan sebagai belanja dalam laporan realisasi anggaran, sedangkan pengeluaran untuk memperoleh investasi jangka panjang diakui sebagai pengeluaran pembiayaan.
3. Aktiva tetap, untuk dapat diakui sebagai aset tetap, suatu aset harus berwujud dan memenuhi kriteria:
1. Mempunyai masa manfaat lebih dari 12 (dua belas) bulan;
2. Biaya perolehan aset dapat diukur secara andal;
3. Tidak dimaksudkan untuk dijual dalam operasi normal entitas; dan
4. Diperoleh atau dibangun dengan maksud untuk digunakan
5. Konstruksi Dalam Pengerjaan (KDP), suatu benda berwujud harus diakui sebagai KD jika:
1. besar kemungkinan bahwa manfaat ekonomi masa yang akan datang berkaitan dengan aset tersebut akan diperoleh;
2. biaya perolehan tersebut dapat diukur secara andal; dan
3. aset tersebut masih dalam proses pengerjaan.

KDP dipindahkan ke pos aset tetap yang bersangkutan jika kriteria berikut ini terpenuhi:
1. Konstruksi secara substansi telah selesai dikerjakan; dan
2. Dapat memberikan manfaat/jasa sesuai dengan tujuan perolehan;
3. Kewajiban, suatu kewajiban yang diakui jika besar kemungkinan bahwa pengeluaran sumber daya ekonomi akan dilakukan atau telah dilakukan untuk menyelesaikan kewajiban yang ada sampai saat ini, dan perubahan atas kewajiban tersebut mempunyai nilai penyelesaian yang dapat diukur dengan andal.

D. Modifikasi dari Akuntansi Berbasis Akrual

Basis akuntansi ini meliputi pengakuan beberapa aktiva, namun tidak seluruhnya, seperti aktiva fisik, dan pengakuan beberapa kewajiban, namun tidak seluruhnya, seperti utang pensiun. Contoh bervariasinya (modifikasi) dari akuntansi akrual, dapat ditemukan dalam paktek sebagai berikut ini :

1. pengakuan seluruh aktiva, kecuali aktiva infrastruktur, aktiva pertahanan dan aktiva bersejarah/warisan, yang diakui sebagai beban (expense) pada waktu pengakuisisian atau pembangunan. Perlakuan ini diadopsi karena praktek yang sulit dan biaya yang besar untuk mengidentifikasi atau menilai aktiva-aktiva tersebut.
2. pengakuan hampir seluruh aktiva dan kewajiban menurut basis akrual, namun pengakuan pendapatan berdasar pada basis kas atau modifikasi dari basis kas
3. pengakuan hanya untuk aktiva dan kewajiban finansial jangka pendek
4. pengakuan seluruh kewajiban dengan pengecualian kewajiban tertentu seperti utang pensiun.

Beberapa penyusun standar telah mengidentifikasi kriteria atas waktu pengakuan pendapatan dengan akuntansi berbasis akrual, sebagai contoh Pemerintah Kanada mengakui pendapatan dalam periode di mana transaksi atau peristiwa telah terjadi ketika pendapatan tersebut dapat diukur (measurable). Pemerintah Federal Amerika Serikat (State) mengakui pendapatan pajak dalam periode akuntansi di mana pendapatan tersebut menjadi susceptible to accrual (yaitu ketika pendapatan menjadi measurable dan available untuk mendanai pengeluaran). Available berarti dapat ditagih dalam periode sekarang atau segera setelah terjadi transaksi.

Basis akuntansi mana yang dipakai oleh suatu pemerintah tertentu, tergantung pada kebijakan dan kondisi yang ada. Masing-masing basis akuntansi tersebut mempunyai kelebihan dan kekurangan, basis akuntansi akrual memberikan manfaat yang lebih banyak dibandingkan dengan basis akuntansi yang lain, baik bagi pemerintah sendiri sebagai penyusun laporan keuangan maupun bagi pengguna laporan keuangan (user). Pemerintah Indonesia, sesuai dengan Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara dan Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara, sudah harus menerapkan basis akuntansi akrual secara penuh paling lambat tahun 2008.